“无废城市”建设是一场从理念到行动的固体废物治理系统工程。它如何从少数试点，跃升为覆盖多个省份的全域战略？本文将通过梳理其完整的政策演进脉络，剖析其从地方探索到国家顶层设计，再到省级全域推进的“三大跃升”内在逻辑与实施路径。

　　当前，我国城镇化进程深入推进，伴随而来的固体废物产生量持续增长，传统末端治理模式面临环境容量与处置能力的双重压力。在此背景下，“无废城市”建设作为一项旨在推动城市固体废物治理体系深刻变革的系统工程，自概念萌芽以来，已快速完成从地方试点到国家战略的定位跃升。

　　“无废城市”并非追求废弃物的“零产生”，其核心在于构建一套覆盖源头减量、过程资源化与末端安全处置的全链条治理模式，以此驱动城市发展方式和生产生活模式的绿色转型。回顾其演进历程，从最初的学术倡导到纳入国家顶层设计，从“11+5”个先行先试地区到“十四五”时期百余个城市的全面推进，每一步都标志着我国在生态环境治理现代化道路上的关键探索。

　　本文旨在系统梳理“无废城市”政策从初步构想、试点探索到全面深化的完整演进脉络，解析其如何通过持续的制度创新与路径优化，逐步成长为“美丽中国”建设不可或缺的组成部分，以期为固体废物管理相关部门提供决策参考。

　　2017年10月，国家发展改革委办公厅、财政部办公厅、住房城乡建设部办公厅联合制定《关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》，提出建设资源循环利用基地，对各类城市废弃物进行集中处置和利用，为后续系统化治理打下设施基础。

　　2018年12月，国务院办公厅制定《“无废城市”建设试点工作方案》，首次在国家层面明确“无废城市”定义。通过“无废城市”建设试点，统筹经济社会发展中的固体废物管理，大力推进源头减量、资源化利用和无害化处置，坚决遏制非法转移倾倒，探索建立量化指标体系，系统总结试点经验，形成可复制、可推广的建设模式。

　　2021年11月，《中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》印发实施，第二十四条明确提出要稳步推进“无废城市”建设。健全“无废城市”建设相关制度、技术、市场、监管体系，推进城市固体废物精细化管理。“十四五”时期，推进100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，鼓励有条件的省份全域推进“无废城市”建设。为指导地方做好“十四五”时期“无废城市”建设工作，在总结改革试点经验基础上，制定《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》。

　　2021年12月，《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》印发实施。“十四五”时期，无废城市建设的总体目标是：推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设。到2025年，实现：固体废物产生强度较快下降，综合利用水平显著提升，无害化处置能力有效保障，减污降碳协同增效作用充分发挥，基本实现固体废物管理信息“一张网”、“无废”理念得到广泛认同、固体废物治理体系和治理能力得到明显提升。

　　2025年12月，国务院印发《固体废物综合治理行动计划》（以下简称《行动计划》），是我国首个专门针对固体废物综合治理作出系统部署的政策文件。《行动计划》按照减量化、资源化、无害化的原则，构建源头减量、过程管控、末端利用和全链条无害化管理的固体废物综合治理体系，标志着我国固体废物治理工作从重点治理向系统治理、从单点突破向全面推进的重要转变，对推动经济社会发展全面绿色转型、以高品质生态环境支撑高质量发展具有重要意义。

　　建设重点：构建法规政策、标准体系、监管能力、市场机制“四梁八柱”，聚焦工业固废、生活垃圾、建筑垃圾、农业废弃物等全链条治理，推动原生垃圾近零填埋与减污降碳协同增效。

　　立法先行：全国首部“无废城市”建设地方性法规，明确源头减量、回收利用、设施建设等法定责任，将“无废指数”纳入城市治理考核。

　　体系化推进：配套修订《上海市生活垃圾管理条例》《上海市建筑垃圾处理管理规定》等，建立“法规+规章+方案”三级制度体系。在全国率先出台《上海市无废城市建设条例》，搭建“无废城市”建设四梁八柱。聚焦减污降碳协同增效，印发《上海市“无废城市”建设工作方案》，围绕2030年工作目标，提出8项建设任务和6项保障措施；印发《上海市“无废指数”评估指标体系（试行）》，以数据形式综合表征“无废城市”建设总体水平；完成“7＋1＋1”固体废物数字化综合监管平台建设，实现固体废物领域“一屏观天下，一网管全城”的监管格局。

　　近零填埋：2023年发布近零填埋方案，推进焚烧飞灰、污泥等协同处置，原生生活垃圾填埋量降至历史低位。

　　无废细胞：在社区、园区、企业开展“无废细胞”创建，形成可复制的社会治理模式。

　　上海市通过各种形式厚植“无废”文化，营造人人参与“无废城市”建设的良好氛围，在构建资源高效循环利用体系、普及绿色生产生活方式等方面，成功交出了一份彰显城市生态担当、赋能可持续发展的“绿色答卷”。

　　2.武汉市：长江经济带核心城市提质，构建监管“1+N”体系与“一区一品牌”格局

　　建设重点：立足长江经济带核心城市定位，以工业绿色低碳转型、生活垃圾分类提质、固体废物跨区域协同治理为核心，完善固废利用处置设施体系，2025年实现原生生活垃圾“零填埋”，推动无废城市建设与长江大保护深度融合。

　　数智监管：武汉市以数智化升级赋能固体废物监管能力提升，打造固废监管“1+N”体系与“一张网”管理格局，搭建覆盖六大类固体废物的综合信息管理平台，实现监管工作一网统管、一屏全览。同时推进一般工业固体废物电子台账建设，确保固废产生、处置全流程可追溯、可查询；针对危险废物专项管理制定12条预警规则，构建“预警—响应—办理—销号”闭环管理机制，全面实现危险废物全生命周期风险精准管控。

　　打造“一区一品牌”特色模式：青山区建“一般工业固废综合利用示范区”、武昌区推“高校实验室危废一体化管理”、黄陂区打造“全域无废景区”、东湖高新区实现“小微企业危险废物收集智能管理”，形成各有侧重的固废治理样板。

　　生活垃圾分类提质增效：印发《武汉市生活垃圾分类提质增效工作方案》，持续推进生活垃圾处理体系建设，拓展可回收物资源化回收利用渠道，补齐低值可回收物回收处理短板。强化有害垃圾收集、暂存、运输、处置全过程闭环管理。

　　全民参与建设无废细胞：覆盖学校、工厂、机关、商场、景区等多个场所，武汉累计打造1640个“无废细胞”，推动“无废”理念融入生产生活各场景。

　　建设重点：以工业、农业、生活源固废为重点，构建“赛马”机制，建立项目库，推动绿色制造与绿色矿山建设，实现固废治理与经济发展协同。

　　赛马机制：建立部门“赛马”机制，将51项任务分解到各部门，每月调度、季度考核，倒逼任务落地。

　　项目驱动：项目库含53个项目，总投资149.22亿元，已建成29个，涵盖固废处置、资源化利用等领域，提升治理能力。

　　农业治理：秸秆综合利用率提升3.41%，畜禽养殖场粪污处理设施配套率达100%，再生资源回收同比增长29%。

　　绿色矿山：绿色矿山建设全省排名第一，危废规范化管理评估名列前茅，推动矿产资源开发与生态保护协同发展。

　　建设重点：以生活垃圾、餐厨垃圾、工业固废为治理核心，推行“规划先行、异地补偿”机制，实现原生垃圾近零填埋，提升焚烧厂运行质量与监管效能。

　　异地补偿：建立跨区域垃圾处理生态补偿机制，主城都市区与周边区县签订协议，统筹处置能力与环境容量。

　　餐厨资源化：两江新区洛碛静脉产业园将餐厨垃圾转化为生物柴油，供给下游工业企业。

　　驻场监管：中心城区焚烧厂实行驻场监管+在线年起实现污染物排放实时监控，二噁英等指标稳定达标。

　　静脉产业集群：重点打造24个“静脉产业园”和12个大宗固体废物利用科技创新平台，建成国家级绿色工厂170家、绿色园区16个，全市一般工业固体废物综合利用率稳定在74％以上。

　　建设重点：依托中新国际合作平台，聚焦生活垃圾分类、资源协同利用，打造“无废城市”国际合作典范，构建宜居宜业的绿色生态城区。

　　两定四分五体系：创建19个垃圾分类精品小区，实行“定点投放、定人监督”，建立督导、宣教、收运、台账、考核五大体系，实现对居民生活垃圾分类的有效监督、指导。

　　协同处置：建成可再生能源利用工程，实现餐厨垃圾、园林垃圾、污泥区内协同资源化，可回收物粗加工后外运利用，形成“区内循环+区外协同”模式。

　　国际合作：借鉴新加坡固废管理经验，引入先进技术与管理模式，开展垃圾分类、危废处置等领域合作，形成可复制的国际合作范式。

　　智慧监管：搭建固废管理信息平台，对生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾实行全流程数字化监管，实现来源可溯、去向可查、责任可追。

　　建设重点：威海市“海洋废弃物”海陆统筹综合管控模式，聚焦海水养殖和加工废弃物、船舶污染物两大海洋废弃物，创新体制机制，建立起“海洋废弃物”源头减量和预防、迁移过程有效管控、海陆处理处置体系相互衔接的治理体系，对于推进海洋绿色发展具有重要意义，可在海水养殖业和航运业较为发达的沿海城市进行推广。

　　绿色养殖：重点推广多营养层次综合养殖、工业化循环水养殖技术两类模式，同步配套生态浮漂相关生态养殖手段。

　　无废航区：威海市坚持目标导向和问题导向，聚焦主要矛盾，精准靶向破题攻坚，建设性地提出在成山头水域探索建设“无废航区”，总结提炼出“无废航区3456”建设模式。

　　因地制宜：针对浒苔污染，支持温喜生物科技有限公司，通过研发生物发酵技术，构建浒苔综合利用产业链，生产有机肥、土壤调理剂；制定《威海市渔港环境综合整治项目建设标准》，对废弃网衣、浮球、船舶垃圾、油污水等实现分类收集。同时，有效实施船舶污染物接收、转运及处置监管联单制度，实现海陆处理处置体系相互衔接，使船舶垃圾进入生活垃圾收运体系，油污水进入危险废物利用处置体系，废弃网衣、浮球等进入再生资源回收体系。2020年，威海市利用处置各类海洋废弃物20余万吨，基本建立起海陆衔接流畅的海洋废弃物处理处置体系，有力促进了海洋与城市协调发展，加快推动实现“水清、岸绿、滩净、湾美”的目标。

　　建设重点：建立“无废城市”信息化平台。运用“互联网+信用+监管”手段，加强企业环境行为信息管理，整合固体废物供需信息资源，提供治理查询服务。

　　分类贮存：全面实施生活垃圾强制分类，强化医疗废物源头分类管理。推进工业固体废物分类贮存规范化。

　　规范转运：建立完善固体废物收集体系，加大固体废物转运环节管控力度。通过数字化手段掌握固体废物流向。

　　资源化利用：拓宽工业固体废物综合利用渠道。引进尾矿等资源化利用项目，补齐工业固体废物利用短板。加快推动生活垃圾资源化利用。培育再生资源回收企业。统筹推进建筑垃圾资源化利用。新建2—3座建筑垃圾资源化利用处置设施。完善收集、清运、分拣和再利用的一体化回收处置体系。提升农业废弃物资源化利用水平。

　　“无废城市”建设的政策推进呈现出“试点先行、梯次铺开、全域深化”的鲜明路径。实施范围从有限的试点城市，扩展至“十四五”时期113个地级及以上城市，并进一步推动广东、浙江等省份开展全域建设，展现了从“点”到“面”再到“体”的系统化扩张思路。

　　当前，“无废城市”建设已进入提质增效、追求实效的关键阶段。未来的重点将从“扩大建设范围”转向“确保建成质量”，通过更科学的“无废指数”评价和更精细化的管理，推动这一理念在中国大地上从美好的城市愿景转化为普遍的现实图景。

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　　原标题：《民生智库 “无废城市”建设:国家战略引领与地方探索实践的双向互动》

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